Регионы банкроты: о размере и причинах несостоятельности
Какие регионы рискуют стать банкротами?
ТВ сентябре 2013 года в российских СМИ появилась информация, что в ряде субъектов РФ ситуация с долговыми обязательствами их администраций перед кредитными учреждениями приближается к критической. Экспертами был озвучен неутешительный прогноз: уже в 2015 году в нашей стране грозят появиться первые регионы банкроты.
Согласно Федеральному закону от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ, под несостоятельностью (банкротством) в России понимается признанная арбитражным судом неспособность должников (будь то гражданин, индивидуальный предприниматель или юрлицо) в полном объеме погасить денежные обязательства перед своими кредиторами и (или) произвести обязательные платежи. В частности, юридические лица считаются неспособными осуществить вышеуказанные действия, если соответствующие обязательства не исполнены ими в течение 3 месяцев с момента, когда должны быть исполнены обязательства.
Однако в действующем российском законодательстве пока отсутствует понятие несостоятельности целого региона, и вопрос о необходимости его введения остается открытым.
Сложившаяся ситуация в цифрах
Министерство финансов проанализировало ситуацию с государственным долгом субъектов РФ и обнародовало данные по состоянию на 1 августа 2013 г. Ведущие места в сформированном им антирейтинге достались:
- в ЦФО – Москве, Тверской и Рязанской областям (со 176, 20,8 и 20,7 млрд. рублей непогашенных долгов соответственно);
- ЮФО – Краснодарскому краю и Волгоградской области (80,9 и 28,9 млрд. руб. соответственно);
- СЗФО – Вологодской, Архангельской областям, Санкт-Петербургу (28,11, 23, 20,6 млрд. руб.);
- ПФО – Татарстану, Нижегородской и Саратовской областям (85,5, 42 и 40,8 млрд. руб.);
- УФО – Свердловской области (18,3 млрд. руб.);
- СФО – Кемеровской области, Красноярскому краю и Омской области (32,4, 31,4 и 22,9 млрд. руб.);
- ДФО – Якутии и Амурской области (19,5 и 16 млрд. руб.);
- СКФО – Ставропольскому краю (13 млрд. руб.).
Как относятся к проблеме на местах?
Вскоре после отчета Минфина руководители сразу нескольких областей сообщили о дополнительных миллиардных займах. Так, по состоянию на 1 сентября 2013 г. Брянская область достигла исторического максимума по госдолгу. За первые 8 месяцев года он вырос почти на 2 млрд. рублей, достигнув отметки в 8,4 миллиарда.
Правительство Нижегородской области в начале октября произвело сразу 9 заимствований (7 займов по 400 млн. рублей, 2 – по 250 и 150 млн.) на общую сумму свыше 3,2 млрд. руб. На начало августа долг региона составил 42 млрд. руб. при запланированных доходах чуть более 108 млрд. Руководство Омской области в тот же период провело 13 аукционов по кредитованию на общую сумму почти 4 млрд. руб.
Для администрации Мурманской области “Сбербанк” в начале сентября открыл кредитные линии на 1,5 млрд. руб. При этом на 2013 год доходы мурманского бюджета были утверждены в размере 41,4 млрд. рублей, расходы – 50,19 миллиарда, дефицит составлял 8,79 млрд. руб. Фактический госдолг региона на 1 июля 2013 г. зафиксирован на уровне 6,1 млрд. руб.
Однако мурманские власти перспектива банкротства региона не пугает. Первый замминистра финансов области А. Уварова заявила, что в этом субъекте РФ не нарушается норма Бюджетного кодекса, предписывающая, чтобы госдолг не превышал собственных доходов региона.Она сообщила, что региональное руководство берет кредиты для погашения кассового разрыва и финансирования расходов бюджета.
Замминистра согласилась с тем, что любой кредит всегда настораживает, и предпочтительнее было бы жить по доходам, но напомнила, что областная администрация вынуждена принимать те расходные обязательства, которые на нее “вешают”. А доходная база в Мурманской области растет далеко не теми темпами, какие наблюдаются у федерального бюджета.
В отличие от мурманских властей, карельские уже забили тревогу. На заседании регионального правительства министр финансов республики И. Усынин отметил, что регион уже не может обходиться без заимствований. Министр предостерег коллег, что при отсутствии изменений в финансово-экономической ситуации и при сохранении существующих темпов заимствования госдолг Карелии к 1 января 2015 года вырастет до 19,3 млрд. руб. и может достичь 100% от собственных доходов республики, что неумолимо приближает ее к статусу региона банкрота.
Губернатор Смоленской области А. Островский тоже честно признал: его регион находится на грани банкротства. Он пояснил, что более не намерен продолжать политику кредитования и наращивать госдолг области. Для этого должна вырасти доходная часть бюджета за счет налоговых поступлений либо, если этого не удастся добиться, регион будет обращаться к федеральному центру, включая руководство “Единой России”.
Реакция федеральных властей
Проблему госдолга регионов уже не раз обсуждали на различных уровнях власти, в частности, аудиторы Счетной палаты поднимали ее наиболее активно. К примеру, А. Филиппенко на правительственном часе в Госдуме во время весенней сессии 2013 г. высказал опасение, что субъектам РФ вряд ли удастся выполнить все социальные обязательства, отметив, что снижение экономической активности зафиксировано даже в наиболее успешных регионах.
По словам аудитора, доля средств, направляемых на развитие территорий, с 22% в 2012 г. снизилась до 13% в 2013-м. Он подчеркнул, что инициатива и ответственность остаются, конечно, за самими регионами, однако для изменения ситуации необходимо задействовать и федеральные ресурсы, укрепляя экономическую базу территорий, формируя для них систему поддержки.
Плачевным состоянием региональных бюджетов озаботились наконец и в федеральном правительстве. Осенью глава Минэкономразвития А. Улюкаев констатировал: ситуация в экономике является наихудшей с 2008 года, такой неблагоприятной обстановки, по его мнению, в России не было за последние 5 лет с начала мирового кризиса. Однако в причинах такого состояния экономики, фактически приводящего к банкротству регионов, в правительстве разбираться не стали. Зато быстро нашли “крайних” и меры воздействия на них.
На расширенной коллегии Минфина А. Силуановым было предложено отправлять в отставку глав тех субъектов, где происходит значительный рост кредиторской задолженности, а администрации не могут вовремя погашать свои финансовые обязательства. По словам министра, доведение губернатором своего региона до банкротства является серьезным основанием для его отставки.
Ведь в целом сложившаяся в стране система межбюджетных отношений, по его мнению, соответствует международным базовым требованиям. Но проблема в том, что они не всегда соблюдаются, и в последние годы наблюдается их размывание. Также Силуанов признал, что увеличилось количество принимаемых на федеральном уровне решений, которые приводят к росту расходов субъектов.
Позднее замминистра финансов Л. Горнин сообщил, что пока не видит каких-либо субъектов РФ, к которым необходимо применять жесткие санкции. Он назвал ситуацию управляемой, т.к. центральная власть и регионы находятся в диалоге. Горнин пояснил, что федеральный центр оказывает отдельным регионам поддержку в виде бюджетных кредитов для реструктуризации долгов. По его мнению, говорить о чрезвычайном положении преждевременно, поскольку долг находится в управляемом положении. И хотя по отдельным регионам вопросы есть, в среднем по России уровень долга в них составляет 24% от собственных доходов.
Экспертное мнение
Заявление Улюкаева было прокомментировано многими экспертами. Так, аналитик компании “Альпари” А. Кокорева отметила, что замедление темпов роста отечественной экономики стало явным еще в конце 2012 года. Тем не менее, меры по стимулированию экономики правительство начало принимать только осенью 2013-го, поскольку приоритетной задачей для него было снижение коэффициента инфляции, а факторы, до последнего времени обеспечивавшие рост ВВП (цены на нефть, потребительское кредитование, приток иностранного капитала, рост внутреннего совокупного спроса), практически перестали работать. Глава аналитического департамента United Traders М. Крылов считает: банкротство регионов является следствием не роста размера задолженности, а суженного потенциала ее рефинансирования.
В частности, в Москве имеется определенный прогресс в сфере новых проектов, но парадоксальным образом наименее удачными из них оказываются те, которые окупаются лучше всего, к примеру, новые поезда московского метрополитена. Крылов указал на то, что в наихудшем положении оказываются регионы без отраслевой специализации, например, Тверская область. Но риск банкротства велик в регионах, сохраняющих зависимость от отдельных предприятий. В пример аналитик привел Вологодскую область, чье благополучие напрямую связано с Череповецким металлургическим комбинатом.
По мнению аналитика компании AForex Н. Авакяна, регионы просто вынуждены брать на себя слишком много, поскольку федеральный центр переложил почти все социальные обязательства на местные бюджеты, и это, с одной стороны, разумно, т.к. они в меньшей степени нефтегазовые. Но, с другой стороны, управление во многих регионах недостаточно профессиональное, поэтому эффективно исполнять указанные обязательства у руководства не получается.
Особенно это актуально для тех субъектов, где высок так называемый коррупционный налог. И регионам приходится влезать в долги. При этом дотационные регионы оказываются не в состоянии вовремя погашать свои обязательства, вследствие чего им приходится занимать все больше денег. Порочный круг замыкается, и в конечном итоге они становятся банкротами.
http://youtu.be/IZ_yl5i-Zsg
Не надо драматизировать
Руководителю филиала DS Law в С.-Петербурге Н. Рясиной представляется очевидным, что если сумма долговых обязательств региона превышает общий доход местного бюджета, это по своей сути означает его несостоятельность, поскольку такой вывод логически следует из положений Бюджетного кодекса РФ. И в данном случае можно ставить вопрос о введении режима временной администрации.
При этом часть движимого и недвижимого имущества, находящегося в собственности региона, подлежит реализации временной администрацией в рамках процедуры банкротства, а поступившие от продажи средства должны быть направлены на погашение долгов.
Однако та же Рясина считает, что в сложившейся экономической ситуации говорить о банкротстве регионов преждевременно, т.к. всегда существует возможность с помощью модернизации производства и ориентации на рыночные условия экономики увеличить инвестиционный поток в проблемные регионы. Схожего мнения придерживается и Н. Авакян, чей комментарий был приведен выше. Он призывает не драматизировать ситуацию, поскольку таких регионов пока относительно немного и в общей структуре ВВП они занимают меньше 5%. Т.е. про общенациональный масштаб проблемы в данном случае говорить рано.
Глава Международного института политической экспертизы Е. Минченко тоже считает, что взятые регионами кредиты еще не самые большие. Он с сожалением отмечает, что к внешним заимствованиям вынуждены прибегать многие субъекты РФ, в частности, тяжелая ситуация сложилась в Мордовии, очень большой долг у Московской области, доставшийся Воробьеву в наследство от Громова. Эксперт видит 2 составляющих этой проблемы, которые в сочетании и обеспечивают приближение к статусу региона банкрота:
- Тяжелая экономическая ситуация в конкретном регионе.
- Специфика местного финансового менеджмента.
http://youtu.be/OdLCOTBI83U
Чего не сказал Улюкаев
Лишь немногие эксперты решились высказать то, что общественность услышала от профессора Высшей школы экономики А. Скопина (кафедра региональной экономики и экономической географии). Главной причиной роста долгов регионов он назвал увеличение их социальных обязательств по бюджету. Улюкаев, по мнению Скопина, не сказал главного: почему страна оказалась в такой ситуации. Если заглянуть в корень проблемы, все становится на свои места: причина кризиса кроется в сырьевом характере отечественной экономики.
http://youtu.be/zEl1xu6mTjE
Эксперт считает, что надо менять всю систему управления и территориями, и бизнесом, и в целом страной. В пример он привел Саудовскую Аравию, располагающую, как и Россия, большими запасами нефти, имеющую жесткую вертикаль власти, но занимающуюся диверсификацией своей экономики. По словам Скопина, это арабское государство активно развивает сельское хозяйство, сервис, вкладывает средства в инфраструктуру. Эксперт с сожалением отметил, что в России этого пока не происходит.